Регуляторная гильотина
Через два года контроль и надзор в образовании будут идти по новым правилам
С 1 января 2021 года в России отменяются все существующие нормативные акты, устанавливающие правила и порядок контрольно-надзорной деятельности. Вместо старых должны появиться современные нормы и актуальные требования, разработанные с учетом риск-ориентированного подхода.
Это одно из поручений президента по реализации Послания Федеральному Собранию. Оно касается в том числе сферы образования, работники которой не понаслышке знают о повышенном внимании контролирующих органов и чрезмерной отчетности.
Каким должен быть надзор в образовании? Что на самом деле нужно контролировать и как оценивать? На эти вопросы попытались ответить эксперты — участники дискуссии, организованной Аппаратом Правительства РФ на площадке Московского международного салона образования-2019. Глава Рособрнадзора Сергей Кравцов назвал это событие историческим, потому что фактически это было первое обсуждение, открывающее большую работу, которая затронет всю систему образования.
Директор Департамента контрольно-надзорной и разрешительной деятельности Минэкономразвития России Надежда Машкова заявила о том, что в работу над новыми нормами необходимо вовлекать и самих представителей регулируемых субъектов, то есть участников образовательного процесса: «Эта работа должна быть открыта, должна быть понятна каждому из всех, кому с этим регулированием придется жить». По ее словам, сейчас появилась возможность пересмотреть многие концептуальные вещи, а не просто в очередной раз заниматься латанием дыр. При этом «окно изменений» открылось ненадолго: до середины 2019 года должна быть представлена будущая схема регулирования.
Призвала Надежда Машкова обратить внимание и на отчетность, в подготовке которой так активно участвуют образовательные организации и которая доставляет им массу трудностей: «Во многих сферах мы историческими слоями вводим новые и новые формы отчетности, не понимая иногда зачем. Но мы не должны замкнуться только на требованиях, на которые ориентируется инспектор, выходя на проверку… На выходе у нас появится перечень поручений правительства, по которому мы все будем работать, будут определены органы и виды контроля».
Сергей Кравцов в свою очередь подчеркнул, что в образовании в отличие, например, от предпринимательской сферы помимо надзора важна еще оценка и помощь в случае, если выявляются те или иные проблемы в преподавании, в знаниях. И эта оценка должна носить развивающий характер.
В правительстве за работу «регуляторной гильотины» отвечает Екатерина Салугина-Сороковая. С 28 февраля она возглавляет Департамент регуляторной политики Правительства РФ. «Понятно, как действовать с ресторанным бизнесом, транспортом и другими сферами, потому что есть бизнес-сообщество и понятны риски. С образованием все гораздо сложнее», — убеждена она. Возможно ли, например, оценить, как педагог привил ученику любовь к своему предмету? «Перед нами стоит сверхсложная задача, нам очень важно мнение экспертов. Без взаимодействия с экспертным сообществом мы этого просто не реализуем», — констатирует глава департамента.
Первый заместитель председателя Комитета по образованию и науке Государственной Думы РФ Олег Смолин напомнил, что еще Макс Вебер, немецкий социолог и философ, доказывал: попытка чрезмерного регулирования приводит к иррационализации и нарастанию хаоса в процессах. По данным Госдумы, «каждое учебное заведение в России в год заполняет по 300 отчетов». А согласно результатам международных исследований, которые привел депутат, российский учитель оказался рекордсменом по количеству времени, затрачиваемого на бюрократические процедуры.
«У нас 80% процедур не связаны с органами управления образованием или органами контроля в сфере образования. Это работа других контролирующих органов», — уточнил он. «Как сказал знакомый ректор одного московского вуза: «Меня кроме Рособрнадзора контролируют 18 различных ведомств», — добавил Олег Смолин, заключив, что проблема контроля и бюрократизации в образовании — одна из системных.
Парламентарий убежден, что главными в этой сфере являются не формальные, а межличностные отношения, поэтому попытка чрезмерного регулирования приводит к появлению «мертвого образования». В этой связи в числе предложений зампреда Комитета по образованию и науке Государственной Думы РФ — переход от оценки оформления документов к оценке качества реального образования.
Екатерина Салугина-Сороковая, комментируя выступление депутата, сообщила, что дублирование контроля — в фокусе реформы. Его необходимо ликвидировать. Бесполезность многих отчетов признают и в Рособрнадзоре.
«Дали отчеты, а что с этими данными? Время потратили, а что дальше? Что улучшается по итогам? У нас есть понимание решения этой задачи. Мы надеемся, что реально улучшим ситуацию и освободим учителей от той ненужной бюрократической работы, которую они сейчас вынуждены выполнять», — заявил Сергей Кравцов.
Член Комитета по образованию и науке Государственной Думы РФ Алена Аршинова в свою очередь считает, что акцент нужно делать не на полномочиях контролирующих органов, а на правах участников образовательного процесса. Она видит проблему в отсутствии межведомственного взаимодействия, в том числе между Минпросвещения, Минобрнауки и Рособрнадзором. Парламентарий обратила внимание и на меры, к которым прибегают надзорные органы: «Свое же государство штрафует свои же образовательные организации абсолютно всех уровней. Это перекачивание одного и того же скудного ресурса между бюджетом и организацией — и в итоге эти деньги не работают ни на кого… Сами же учителя, директора берут на себя штрафы, чтобы сумма была меньше — только бы не на образовательную организацию, внебюджетная часть которой нулевая».
Председатель Комиссии по общественному контролю и взаимодействию с общественными советами Общественной палаты РФ Владислав Гриб отметил, что в конституциях Никарагуа и Алжира юридически закреплен термин «контрольная власть»: «А у нас он закреплен по факту». Он призвал не просто прекратить действие всех старых норм, а начать с нуля: «Я бы хотел получить отчет от Минэкономразвития, как надзорные органы поработали эти 5‑10 лет — по каждому органу. Дайте им оценку. Хотелось бы посмотреть выводы, самоанализ и анализ извне».
«Количество видов контроля растет с каждым годом — работаем хорошо», — грустной шуткой ответила на это Екатерина Салугина-Сороковая. Кроме того, по мнению Владислава Гриба, в проведении контроля в образовании необходимо участие общественно-профессиональных объединений и взаимодействие власти с институтами гражданского общества.
В ходе дискуссии взяла слово и директор одной из петербургских школ. Она подтвердила: количество отчетов зашкаливает, «дети в школе явно мешают». Причем бюрократизация начинается уже с Закона «Об образовании в РФ». Екатерина Салугина-Сороковая заявила: «Федеральное законодательство также будет пересматриваться».
В адрес существующих правил и норм госконтроля на площадке ММСО прозвучало еще немало критики. Но главное, пожалуй, то, что все признают: эта деятельность демотивирует и детей, и педагогов, потому что все начинают работать не на результат, а на соответствие тем цифрам и показателям, которых от них требуют.
Найдет ли отражение эта критика в новых нормах? Как заметил один из экспертов, на его памяти подобные разговоры ведутся с 80‑х годов. А как показывает рубрика «Хроники «Учительской газеты», директора били тревогу по этому поводу еще в 60‑х… В любом случае ясность появится скоро — согласно поручению президента первый доклад по этой теме должен быть представлен до 30 июня.
Цитата
«Это только первое обсуждение. Но мы и дальше будем обсуждать, и обязательно с учителями, особенно с теми, которые как раз прививают любовь к литературе, физике, химии… Как они это делают? Как им помочь, чтобы не загубить те стремления, которые есть у наших школьников? Конечно, это требует серьезного и очень аккуратного обсуждения», — Сергей Кравцов, руководитель Рособрнадзора.
С чего все началось?
«Правительство предлагает серьезно пересмотреть правовую базу контрольно-надзорной деятельности. Это, безусловно, правильно, это нужно всячески поддержать. Но считаю, что этого даже мало. Надо пойти на более радикальные шаги. Давайте действительно подведем черту и с 1 января 2021 года прекратим действие всех существующих в настоящее время нормативных актов в сфере контроля, надзора и ведомственные региональные приказы, письма и инструкции. За оставшиеся два года при участии делового сообщества нужно обновить нормативную базу, сохранить только те документы, которые отвечают современным требованиям, остальные — сдать в архив», — Владимир Путин, Президент Российской Федерации (на церемонии оглашения Послания Федеральному Собранию, Гостиный Двор, Москва, 20 февраля 2019 года).